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反洗钱-反恐融资
  • 发布时间: 2019-06-20
反洗钱反恐怖融资系列宣传活动:FATF篇与互评估

导语:反洗钱工作从业人员都知道FATF,大部分人都知道我国去年刚刚接受了FATF第四轮互评估的现场评估,4月中旬FATF公布了对我国的评估报告,人行官网第一时间进行了报道,多家自媒体也对报告进行了翻译和解读。今天我们采编了FATF及互评估机制的相关信息,并对《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》的核心内容进行了人工翻译,方便大家了解和掌握相关信息。

 

一、FATF第四轮互评估的背景和意义

反洗钱金融行动特别工作组FATF成立于1989年,是国际上最权威的政府间反洗钱和反恐怖融资合作组织,也是全球反洗钱和反恐怖融资标准的制定机构。FATF并不是一个永久性的国际组织,其存续依赖于成员国的意见。当前FATF施行一年期的轮值主席制,轮值主席到期后由副主席接任,同时选出新的副主席。现任轮值主席、副主席分别由美国、中国担任,任期自2018年7月至2019年6月,到期后中国将接任轮值主席职务。后续FATF将改为施行两年制主席(副主席)的时间安排。

(一)FATF主要做什么?

1.制定和持续修订反洗钱国际标准

FATF制定和持续修订的反洗钱四十项建议和反恐怖融资九项特别建议(简称FATF 40+9项建议)是世界各国普遍遵守的反洗钱国际标准,是反洗钱领域最基本和最重要的原则。鉴于洗钱犯罪手段日新月异,FATF会通过成员关注和跟进洗钱犯罪发展趋势,持续修订上述建议。

2.监督反洗钱标准的执行

FATF通过组织成员国开展自评估和互评估的方式,监督其执行建议的情况。

自评估比较简单,就是成员国以每年回复标准问卷的形式提供关于“FATF 40+9项建议”的实施情况信息。FATF通过收集和分析这些信息,对每个成员的执行情况进行总结。

互评估就复杂了。互评估通常由一个6-8人组成的专家小组对被评估成员进行为期约一年的评估,期间专家小组还会现场走访被评估成员。专家小组的成员一般来自法律、金融、执法领域和FATF秘书处。互评估后,FATF通常会要求该成员在两年内提交一份详细的后续报告。按照互评估考核要求,成员国执行建议的实际情况被划分为四个级别:合规、基本合规、部分合规、不合规。

众所周知,FATF目前正在开展第四轮互评估。需要强调的是,本轮互评估与前三轮有一个显著的不同:前三轮互评估只针对成员国反洗钱和反恐怖融资工作的技术合规性开展,第四轮互评估则旨在综合考察成员反洗钱和反恐怖融资工作的技术合规性和有效性。2012年2月,FATF修订发布《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准:FATF建议》(即新40项建议),并以此为依据,从2014年至2022年对所有成员开展第四轮互评估,全面评估其技术合规性和有效性,以弥补此前只实施技术合规性评估的不足。

(二)FATF互评估结果有多重要?

FATF互评估结果是《联合国反腐败公约》履约审议的重要参考依据之一,也是国际货币基金组织金融部门评估规划的构成部分,是衡量一国金融稳定程度的主要指标之一。用人行领导的话说就是,FATF互评估结果代表国际社会对我国金融风险防范能力的综合评价,“事关我国国际形象和地位,事关扩大金融业双向开放和‘走出去’战略的整体布局,事关国家‘一带一路’战略的整体推进”。

(三)中国是从什么时间开始参加互评估的?

中国2005年1月成为FATF的观察员,在接受了第三轮互评估后,于2007年6月正式成为FATF成员国,并最终于2012年获得FATF认可达到第三轮互评估标准。

由于中国存在不少未达标领域,FATF对中国实施了较严格的后续措施,两年间中国先后五次向FATF提交详细后续报告,从2009年6月起才开始按照正常程序每年向FATF提交一次报告,至2012年结束互评估时共提交了8份改进情况报告。《中华人民共和国反洗钱法》的起草颁布就与落实第三轮互评估有关。

(四)中国在第四轮互评估的表现怎么样?

2018年,FATF国际评估组对中国开展了为期1年的第四轮互评估,评估期间现场走访了北京、上海和深圳三地。2019年4月17日,FATF向全球发布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。截止发布日,FATF共发布了包括美国、中国、瑞士、挪威、爱尔兰、加拿大、新加坡等在内的71个国家或地区的互评估报告,其中仅10个国家或地区进入常规后续流程,61个国家或地区被认定为需要进入强化后续流程,包括中国和美国。简单地说,后续流程和常规后续流程的主要区别在于跟进情况的更新频率。对比中美两国的第四轮互评估结果,可以发现我国在反洗钱领域取得的进步还是很明显的:从时间上看,中国的反洗钱制度建立才10余年,美国则接近50年;从核心指标看,本轮中国仅建议3被评定为“部分合规”,美国则在建议10和建议20两项核心指标上同时被评定为“部分合规”。

(五)第四轮互评估的后续改进工作有哪些?

目前还没有出台正式的官方文件。但是考虑到中国将在2019年夏季担任FATF轮值主席国,肩负起进一步强化FATF内部治理的重任,后续改进工作面临的压力和挑战之大可想而知。

这里结合本轮互评估报告指出的问题和人行有关领导的讲话精神,猜想后续改进工作可能在以下方面展开:

1.加强金融监管部门之间的协调合作;

2.提高金融机构反洗钱和反恐怖融资工作的有效性;

3.加强跨境金融风险防范;

4.完善反洗钱和反恐怖融资制度体系建设,建立受益所有人识别、定向金融制裁、政治公众人物、高风险国家(地区)业务管控等重点制度的执行保障机制;

5.扩大现场检查覆盖面,增强对反洗钱违规行为处罚的威慑力;

6.将金融市场准入、任职资格审查、金融机构内部控制和全面风险管理等方面作为反洗钱监管的重要内容。

二、FATF对中国互评估报告内容概要

(一)来自人行官网的信息

FATF报告正式发布的第一时间,人行官网发布了《金融行动特别工作组公布中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》的报道,归纳总结了报告中对我国反洗钱和反恐怖融资的总体评价、取得的进步、存在的问题、以及改进建议等核心内容。本节下述内容摘自该报道。

《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》认可近年来中国在反洗钱工作方面取得的积极进展,认为中国的反洗钱体系具备良好基础。报告认为,中国建立了多层次的国家洗钱风险评估体系,制定和实施了国家反洗钱战略政策。反洗钱工作部际联席会议机制运行有效。金融业反洗钱监管工作取得积极进展,金融机构和非银行支付机构对反洗钱义务有充分认识。执法部门能够广泛获取金融情报,打击腐败、非法集资、贩毒等洗钱上游犯罪取得了显著成效,追缴和没收犯罪收益达到了较高水平。中国高度重视反恐怖融资工作,对恐怖融资案件开展了有效的调查、起诉和宣判。在国际合作方面具有较为完备的法律框架,开展了“天网行动”和“猎狐行动”,从境外追回了大量犯罪资产。

同时,报告指出,中国反洗钱工作也存在一些问题需要改进。例如:相对中国金融行业资产的规模,反洗钱处罚力度有待提高;对特定非金融行业反洗钱监管缺失,特定非金融机构普遍缺乏对洗钱风险及反洗钱义务的认识;法人和法律安排的受益所有权信息透明度不足;执法部门查处案件、使用金融情报、开展国际合作工作时侧重上游犯罪,而相对忽视洗钱犯罪;中国在执行联合国安理会定向金融制裁决议方面存在机制缺陷,包括义务主体、资产范围和义务内容不全面,国内转发决议机制存在时滞等。

报告建议,中国应拓展国家洗钱和恐怖融资评估信息来源;健全特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资法律制度,加强对金融机构和特定非金融机构风险评估,加大监管力度,提高金融机构和特定非金融机构合规和风险管理水平;完善金融情报中心工作流程,加大对洗钱和恐怖融资犯罪打击力度;考虑建立集中统一的受益所有权信息登记系统,提高法人和法律安排的透明度;加强司法协助和其他国际合作时效性,完善执行联合国定向金融制裁的法律规定,提高国内转发决议机制效率等。

总的来看,评估报告代表了国际组织对中国反洗钱和反恐融资工作的整体评价,对中国国家风险评估和政策协调、特定非金融行业监管、执法以及国际合作等工作的评价是中肯的,所提建议对中国提升反洗钱工作合规性和有效性水平具有很好的借鉴意义。但由于中外法律制度、文化等方面的差异以及评估程序、时间的限制,报告某些内容也难免存在偏颇之处。下一步,中国相关部门将以此次互评估为契机,结合国情,吸收报告中的合理建议,继续推动中国反洗钱工作向纵深发展,为防控重大风险、维护金融安全作出贡献

(二)FATF报告中重点部分翻译

4月17日FATF报告正式发布以来,多家反洗钱工作专业机构在微信公众号等公开平台发布了报告的中文译稿,小编认真翻找,发现大部分是机器翻译,或者在机器翻译上的简单人工加工,不方便纯中文阅读者理解。小编组织内部力量,对该报告的“Executive Summary(概要摘录)”中的第一部分和最后一部分做了对照翻译,供广大反洗钱工作从业人员参考

 



1.Key Findings(关键发现)

a) China has undertaken a number of initiatives since 2002 that have contributed positively to its understanding of ML/TF risk, although some important gaps remain. Its framework for domestic AML/CFT co-operation and co-ordination is well established.

2002年以来,中国采取了一系列举措,尽管还存在一些重要差距,但这些举措对于增进理解洗钱/恐怖融资(ML/TF)风险起到了积极作用。其国内AML/CFT合作与协调框架已日臻成熟。

b) China’s de-centralised FIU arrangement consisting of CAMLMAC, AMLB and 36 PBC provincial branches has high potential to produce financial intelligence that supports the operational needs of competent authorities but its current functioning results in incomplete access by all parts of the FIU to all data, a fragmented analysis and disseminations, and limits the development of a holistic view. Therefore, major improvements are needed.

中国已经建立了非集中的金融情报机构(FIU)体系,其中包括中国反洗钱监测分析中心(CAMLMAC)、反洗钱局(AMLB)、以及遍布于全国的36个中国人民银行省级分行等,这个体系在处理金融情报方面有着很高的潜力,可以支持主管部门的操作需求,但当前的状态还不能满足FIU各个部门及时获取所有数据,分析和传播也是局部性的,这局限了全面性的分析和开发。因此,还需要进行重大改进。

c) LEAs have access to and use a wide range of financial intelligence throughout the lifetime of an investigation, but financial intelligence is not driving ML investigations. When using financial intelligence, LEAs identify predicate criminal behaviours and actively investigate these. Predicate crime investigation outcomes reflect that China has capable LEAs that are skilled in the investigation of complex financial crime and associated predicate crime. Effective, proportionate, and dissuasive sanctions are available and are applied for ML.

执法机构(LEAs)在洗钱有关的调查中,可随时访问和使用广泛的金融情报,但金融情报并不能推动ML调查。在使用金融情报时,执法机构会识别上游犯罪行为并积极调查这些行为。上游犯罪侦查结果表明,中国具有较强的侦查复杂金融犯罪和关联上游犯罪的执法能力。中国已经对洗钱开展了有效的、相称的和有力的制裁。

d) China has an institutional framework in place to investigate and prosecute TF activities, in line with its understanding of TF risks and in line with its strategy to prevent TF and disrupt TF channels. Since the implementation of a new counterterrorism law in 2015 and related interpretations, the number of TF prosecutions and convictions has increased.

中国已建立了制度框架来调查和起诉涉恐融资活动,这与其对涉恐融资风险的理解、以及预防和阻断恐怖融资的战略相匹配。自2015年实施新的反恐法和相关解释以来,洗钱起诉和定罪数量有所增加。

 e) The implementation of TF and PF targeted financial sanctions is negatively affected by three fundamental deficiencies, related to

(i) scope of coverage of the requirements and a lack of a prohibition covering all persons and entities; (ii) the types of assets and funds of designated entities that can in practice be frozen, and the type of transactions that can be prohibited; and (iii) a lack of implementation without delay for non-domestic designations. That said, the CTL and relevant PBC Notice are a good starting point for future updates to the legal system in line with revised FATF standards, and to improve effective implementation. While not covered by the FATF standards, authorities have taken measures in relation to other aspects of UNSCRs related to DPRK.

针对TF(恐怖融资)和PF(扩散融资)而实施的金融制裁,受到三个基本缺陷的不利影响,具体包括:(i)法规要求的覆盖性方面存在问题,缺少覆盖全部个人和机构的禁令;ii)可以冻结的特定实体的资产和资金类型方面,以及可以禁止的交易类型方面存在问题;iii)不能及时执行来自国外的指令。也就是说,未来相关法律根据FATF标准更新时,使用PBCCTL的通知渠道是比较好的选择,可以提升部署有效性。虽然FATF标准没有涵盖,但政府已经根据联合国安理会(UNSCRs)有关朝鲜问题(DPRK)的决议而采取了相关措施。

f) While FIs have a satisfactory understanding of their AML/CFT obligations, they have not developed a sufficient understanding of risks. Measures implemented to mitigate risk are generally not commensurate with different risk situations. 

虽然金融机构对其反洗钱/反恐融资的义务有了比较充分的理解,但他们对风险的理解还存在不足。所采取的风险缓释措施通常与所处的风险情况不相称。

g) China’s AML/CFT supervisory system is almost exclusively focused on the financial sector, as there are no effective preventive or supervisory measures in respect of the DNFBP sector. The PBC has an inadequate understanding of risks overall. Although their understanding of risk impacting the financial sector is adequate, its understanding of institution-specific risk seems to be largely based on the FIs’ own risk assessment rather than that of the authorities. 

中国的反洗钱/反恐怖融资的监管系统几乎集中在金融行业,对特定非金融行业(DNFBP)缺乏有效的预防或监督措施。人民银行对整体风险的认识不足。虽然他们对金融行业的洗钱风险理解是充分的,但对具体机构洗钱风险的理解,似乎主要基于金融机构自己的风险评估,缺乏监管层面的评估。

h) China handles MLA and extradition requests in accordance with the procedures and standards for approval stipulated by domestic laws, bilateral treaties and multilateral conventions, but due to a complicated decision-making structure for providing MLA or executing extradition requests, it is often a protracted process. At the same time, China can arrange an expedited procedure for urgent requests or cases. There is an effective cooperation in some areas between China and some of its neighbours, however, there is a lack of data that would establish effective implementation of ML/TF related co-operation.

中国按照本国法律,双边条约和多边公约规定的审批程序和标准处理司法协助和引渡请求,但由于决策流程复杂,往往需要漫长的过程。与此同时,中国可以为紧急请求或案件安排快速程序。中国与一些邻国之间在某些领域进行了有效的合作,但在建立有效实施ML / TF合作方面的数据仍然不足够。

 

 

2.Priority Actions(应优先采取的措施)

a) China should expand the information sources relied upon to formulate its NRA to include broader qu of the ML/TF threats, vulnerabilities, and risks it faces, such as academic and international organizations’ publications on the subject as well as feedback from foreign jurisdictions. This will allow a more balanced understanding of the ML and TF risks faced by China beyond those directly linked to proceeds generating predicate offences.

中国应拓展信息来源,以构建国家风险评估体系(NRA),可藉由更广阔的视野去面对ML / TF威胁、脆弱性和风险,例如学术机构和国际组织的相关出版物,以及来自国外司法管辖区的反馈。这样可以更全面地理解中国面临的MLTF风险,而不局限于与产生上游犯罪的收益直接有关的方面。

 

b) China should review the functioning of its FIU to ensure that all information received, analysed and disseminated by all three FIU components is readily available and accessible both at the central and provincial levels. This review should include the creation of a database to unify and centralise all components of the current (stand-alone) databases at central and provincial levels. In addition, to ensure the operational independence of the FIU, China should remove the signature of the president of the PBC provincial branch as a condition for dissemination of information to competent authorities.

 

中国应审查其金融情报机构(FIU)的运作情况,以确保所有三个组成部分所收集、分析和传播的信息,都可以在中央和省级随时可获取可使用。应考虑建立一个数据库来统一和集中管理那些当前散落于省级和国家级的各个数据库的数据。另外,为确保金融情报机构的运作独立性,中国应取消信息在各个成员机构之间分发时必须经过人行省级分支机构负责人签署的要求。

 

c) Reconsideration of the policy, which focuses on pursuit of those involved in predicate crime to combat ML, to include a broader focus to “follow the money” beyond those who are active participants in the predicate crime.

 

应考虑更新管理策略,当前重点在于追溯那些参与了上游犯罪,从而打击ML;应该扩展视野,将重点放在监测资金流向,不局限于那些上游犯罪的主动参与者。

d) Authorities should create comprehensive legal frameworks for the implementation of TF- and PF-related TFS that includes a general prohibition, extends to all assets of designated entities, and is implemented without delay, with regard to designations by the UNSC. In the interim, the PBC should update its existing Notice to address delays in freezing. The exiting legal framework for TF and the contemplated law on PF could be instrumental in this regard.

政府应当建立全面的法律框架,以实施对TFPF相关的定向金融制裁(TFS),其中包括一般性禁止、扩展到特定机构的所有资产,并应无时滞地执行联合国安理会(UNSC)的决议。在进程中,中国人民银行(PBC)应更新其已有的通知,以解决冻结延迟问题。现有的TF法律框架和关于PF的预期法律应该在这方面发挥作用。

e) Shortcomings in the AML/CFT legal framework related to the coverage of online lending institutions, DNFBPs, domestic PEPs, TFS, and the criteria for reporting suspicious transactions should be addressed. Corresponding guidance should be provided as needed.

反洗钱/反恐怖融资法律框架中的以下方面存在的缺陷应予以解决:应涵盖网络贷款机构、特定非金融机构(DNFBP)、国内政要(PEP)、定向金融制裁(TFS)和可疑交易报告标准等。应根据需要提供相应的指导。

f) China’s attention should focus on: (i) the robustness and usefulness of risk assessments of FIs, to ensure that these reflect actual threats and corresponding vulnerabilities exposing these institutions to risk; (ii) the effectiveness of ongoing due diligence, notably the monitoring of transactions; and (iii) the consolidated supervision of financial groups, to ensure a robust management of ML/TF risks by these groups.

中国应重点考虑:(i)提升金融机构风险评估的稳健性和实用性,以确保能够反映出这些机构风险暴露所面临的实际威胁和相应的脆弱性;ii)提升所施行尽职调查的有效性,特别是交易监控;iii)考虑对金融集团进行综合监管,以确保这些集团对ML / TF风险进行稳健管理。

g) The PBC should introduce an effective system of assessing individual entities' risks and supervising and monitoring DNFBPs (apart from trust companies and DPMs) for compliance with AML/CFT obligations. In doing so, China should review the strategy and necessity of collaborating with sector supervisors in the DNFBP sectors, given their low level of knowledge about ML/TF risks.

中国人民银行(PBC)应采用有效的系统,去评估各个机构的风险,督导并监控特定非金融机构(DNFBP)(除信托公司和DPM之外)对于AML / CFT义务的合规性。在此过程中,应从战略层面考虑与这些特定非金融机构的行业监管部门合作,给他们进行ML/TF风险的基础知识普及。

h) Authorities should ensure that competent authorities can obtain adequate, accurate and current basic and BO information (beyond legal owner information), in a timely manner. This will require measures that ensure that such information is accurately registered or kept somewhere that is accessible.

政府应确保各个被授权机构能够及时获得充分、准确和最新的基本信息和受益所有人(BO)信息(不应局限于法定所有者信息)。这需要采取措施确保此类信息准确注册,以及保存在可访问的地方。

i) China should pay more attention to the exchange of information in ML/TF cases and increase the number of spontaneous requests sent to foreign counterparts, as a result of its strategic and operational analysis and should, in general, reduce the time taken to respond to foreign requests.

中国应该更多地关注反洗钱/反恐怖融资案件中的信息交流,应经过战略和操作层面的分析后,增加主动请求国外同行信息的数量,总体上,应减少对外方请求的回应时间。

 

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